“城投部门”议价能力与地方政府债务扩张_宋傅天
宋傅天,姚东旻.“城投部门”议价能力与地方政府债务扩张[J].管理世界,2021,37(12):92-110.
研究问题
探讨“城投部门”的自身激励、自发行为，及其在债务扩张过程中发挥的特殊作用
理论机制
大量文献探讨了地方政府债务扩张的原因，首先集中于探讨财政体制的因素，并认为财政分权导致的财政压力以及软预算约束导致“公共池”的举债外部性促进了债务扩张。一方面，财政分权导致了地方政府资金不足，从而产生举债动机。以税收分成比例衡量的财政压力提高了地方债务扩张的动机，税制体制影响下的垂直财政不平衡激励了债务扩张。另一方面，由于存在对中央政府救助预期，地方政府举债的风险及成本存在外部性。中央事后救助的“公共池”效应诱发了偿债压力的区域失衡局面；由于财政转移支付所引发的地方政府道德风险，促进了债务扩张。在财政体制之外，金融制度、土地制度也促进了上述影响。如在金融分权体制之下，金融发展水平强化了财政压力对债务扩张的影响。同时，土地制度被视为举债行为的具体着手点。土地制度使得土地引资、土地财政、土地金融行为成为可能。具体地，土地制度允许地方政府通过土地熟化、出让并获得土地出让金，城投公司在该过程积累了债务。在财政、金融及土地制度之外，地方主官的激励及行为也用于解释地方债务扩张。地方政府之间竞争将导致地方政府投资增加，进而使得债务水平上升；竞争的影响同时产生了空间外溢效应。官员更替引发的不确定性会降低城市的发债规模；也有学者认为在不确定性之外，官员更替引发了新城建设，从而提高了城投债的发行、推高了地方债务。不仅如此，也有学者从审计、预算监督、财政透明度、对债务的有限记忆关注等方面，或宏观视角下的公共政策风险、扩张性财政政策实施等因素来解释债务扩张。但现有研究基本认同的是：政府债务扩张是由土地制度、晋升机制、财政和金融制度综合影响的结果。
本文认为，在债务发行问题中，基于“城投部门”存在与地方政府之间的边际的目标不一致、规模庞大以及联系紧密的特点，使得“城投部门”与地方政府之间产生了议价关系、议价行为，并将影响债务扩张。
1.“城投部门”与地方政府在债务扩张问题中存在边际目标不一致
如，虽然各方均认同将以城投债务融资形式以开展某项目，但对具体发债额的多少、政府支持力度的大小等边际问题中可能存在目标不一致。其原因有如下几点。对“城投部门”而言，举债有益于扩大规模、保持国有资本运转与增值，且在隐性担保导致融资成本较低的制度特点之下，“城投部门”可能过量发债。首先，扩大规模、资产增值是“城投部门”国企属性所面临的制度要求。“承担监督所监管企业国有资产保值增值的责任”是国资委的重要职能，“十三五规划”和“十四五规划”对于国有资产、国有企业也提出了“做强做优做大”的目标要求。其次，举债有助于扩大规模。“城投部门”能够在当前国有资产的基础上通过增加杠杆的方式进行快速扩张，使用债务资金也能够实现国有资产运转以及增值。最后，在隐性担保之下，“城投部门”的举债成本、债务风险更低。在上述基础之上，地方政府虽然需要“城投部门”举债以进行城市建设，但“城投部门”在项目实际所需的债务举措之外，发行过量债务的行为则可能加大政府的救助压力。一方面由于信息不对称，地方政府难以得知项目实际所需的举债量、无法对过量部分进行甄别、分割，从而需要对（混杂在总体债务举措额之内的）过量债务提供同样的支持。“城投部门”作为信息优势方，出于过量举债动机也可能进行策略性报告，从而政府难以分辨“城投部门”的“技术底线”是否为真。而地方政府在以成功开展项目为第一目标的大前提之下，（过量的）提供支持也可能更优于叫停项目。因此在信息租的背景下，地方政府需要对包含在总体债务举措之中的过量债务提供同样的支持力度，而难以通过降低支持的方式遏制过量债务举措。但与此同时，政府救助的成本较高。为救助“城投部门”，地方政府可能需要动用财政资金等资源，特别是在“城投部门”债务基数庞大的情况下。综上所述，“城投部门”在现行制度特点与规划要求之下，具有债务扩张、过量举债的目标激励、自发行为；而地方政府在面临信息不对称及债务救助压力之下，与“城投部门”之间在债务举措问题中存在边际上的目标不一致，且无法通过行政上下级进行完全调节。这一情况成为了“城投部门”对地方政府产生议价能力的重要前提之一。
2.“城投部门”规模庞大
规模庞大使得“城投部门”具有议价的实力基础。由于控制了大量资产以及相应的生产运营过程，“城投部门”的运营情况将对城市GDP、就业等产生重大影响。在庞大规模的背景下，“城投部门”在商业合约签署、盈余管理、竣工交付时间以及员工就业等方面所做出的运营决定，都可能对城市的经济、社会等领域产生影响。
3.“城投部门”与地方政府紧密相连
“城投部门”主业范围及其债务风险与地方政府紧密相连，使得“城投部门”的议价能力更加具有作用空间。“城投部门”的经营过程协助地方政府实现了土地收入、完成了土地开发，且由于地方政府早期的直接担保以及持续的隐性担保，“城投部门”债务与地方政府的大量国有资产紧密捆绑，其债务风险可能对地方政府信用产生影响。因此，在目标不完全一致、具有规模议价实力且与政府紧密相连的基础上，
“城投部门”具备了议价的条件。
主要假设
H1:“城投部门”议价能力越高，债务扩张速度越大。
测度指标体系
模型见底部原文，指标如下：
本文的被解释变量为债务扩张速度。其定义是，每年各市“城投部门”新增负债并除以当年GDP 进行相对化。直观上的原因是，将GDP 视作当年新增产出的价值，而新增债务除以GDP 则表示该市“城投部门”新增债务与该市新增总产出的相对占比，从而衡量债务扩张速度，与所在城市具有较强的对应性。
本研究的主要解释变量为议价能力。本文使用以GDP 标准化处理后的“城投部门”主营收入作为议价能力的代理变量，原因如下：（1）“城投部门”的主营收入与民生、市政建设、土地出让金紧密相关，地方国有企业通过其主营业务活动和逆周期投资配合地方政府政策，促进经济增长，维持经济稳定“城投部门”主营收入则成为了民生支出、支持政府政策并维持经济稳定的载体。此外，“城投部门”主营收入也基本代表了地方政府土地出让金的获取量以及市政建设规模。确如同杨瑞龙等（2013）所指出的：“营业收入是综合反应企业经营成果和行业地位的核心指标”。（2）“城投部门”主营收入涉及的领域对政府的重要性高。如中部某市国资委指出，“城投部门”主业常常处于关系区域经济社会发展的重要行业和关键领域，承担基础设施投融资建设、功能区开发建设等重大专项任务和服务全市战略性任务。
控制变量方面，本文选用了城市特性（GDP、产业结构）、“城投部门”特性（规模、杠杆率等）及城市和年份固定效应等变量。此外，为了控制地方政府与“城投部门”之间目标分歧的大小，本文选用财政压力、官员任期激励以控制地方政府对“城投部门”的依赖度；选用融资成本、城投盈利能力以控制“城投部门”对地方政府的依赖程度。
实证数据期间与来源
本文的数据为2010~2019年市级层面的面板数据，来源于万得、锐思数据库及各年统计年鉴。
结论
“城投部门”出于制度特点而具有自发债务扩张、过量举债的行为动机，并基于其在城市建设、运转以及土地出让收入方面的重要作用及庞大规模、与政府紧密联系，能够产生对地方政府的议价能力。但地方政府在“城投部门”过量举债的行为之下需要面对债务救助压力、债务风险等，从而二者产生了关于举债数额上的边际上目标不一致。因此，“城投部门”与地方政府在债务举措问题中产生了议价过程，“城投部门”议价能力能够作用于这一过程，并能对债务扩张速度产生影响。
小结
本文为寻求实证部分的佐证，在双重差分法之前，本文首先尝试以固定效应方法进行分组、分时段的异质性分析，从而对效应的大小及差异变化取得直观的认识。结果显示，对于议价能力较弱的对照组样本而言，政策冲击前的议价能力对债务扩张速度相关性系数值更高，且政策冲击后这一数值的大小下降了，可能是其议价能力不足，债务扩张行为受到了地方政府更强的抑制，符合的猜想。而对于议价能力较强的处理组样本，政策冲击后该数值大幅提升，甚至超过了对照组样本，与上述关于议价能力被“激活”的思路相一致。政策冲击后，具有足够的议价能力的处理组“城投部门”将议价能力用于到了提高债务扩张速度之上，佐证了本文的核心观点。为检验双重差分法的研究设定前提，本文进行了平行趋势检验。随后，通过双重差分法识别议价能力并进行估计发现：议价能力显著提高了债务扩张速度。相比对照组，处理组“城投部门”在新《预算法》冲击后，债务扩张速度平均而言提高了约5.2%。按照本文的定义方式则可解释为，议价能力高的“城投部门”，其债务增量的提高幅度为当年该市GDP 的5.2%。这一结果具有经济与统计的显著性。结果表明，议价能力更强的“城投部门”提高了债务扩张速度。这一结果支持了假说H1，且具有因果效应。新《预算法》本应产生降低债务风险、控制债务规模的政策信号冲击，并降低“城投部门”债务扩张速度。但部分“城投部门”由于其议价能力较高，能够持续提高债务扩张速度。这一结果支持了本研究的关于议价能力的理论假说。为保证本文结论具有稳健性，进行了四项稳健性检验：议价能力指标选取、安慰剂检验：更换企业种类、更换被解释变量、更换分组基准时间选取。多个检验证明了本文核心结果的稳健性。